Neutrala nätverk och televerksekonomier

En tumregel säger att de IT-politiska diskussioner vi har i EU är repriser (på bästa sändningstid, med de mest regleringsvänliga åskådare världen känner) av politiska strider i USA som sänds med två års försening. När det gäller debatten om vad som i bland kallas "nätverksneutralitet" är det kanske sant - men med det intressanta tillägget att vi spelar upp en diskussion som innehåller en mängd komponenter som är typiska för den amerikanska situationen och kanske inte tillämpliga i Sverige eller EU.

Resultatet blir en lätt bisarr diskussion om fågelskrämmor som ingen egentligen vare sig vill eller behöver slå omkull. Det är särskilt synd eftersom det faktiskt finns en ideologisk intressant diskussion att ta som rör en del av de frågor som ryms i nätverksneutralitetens tematik.

Den klassiska nätverksneutralitetsdebatten i förenklad form är en diskussion om huruvida det behövs reglering för att försäkra sig om att Internet inte blir en uppsättning stuprör där varje internetleverantör exakt bestämmer innehållet i sitt nät, eller om regeln bör vara att den som bygger nätverk själv förfogar över dem, eftersom motsatsen betyder att ingen kommer att bygga nätverk.

Den liberala intutionen här, ryggradsreaktionen, bör naturligtvis vara att om jag investerar i att bygga något så äger jag det och då skall staten hålla sina fingrar borta. Den typen av reaktion har varit vanlig i både USA och i EU. I Sverige är kanske Johnny Munkhammar den mest välformulerade försvararen av detta perspektiv när han skriver, i Dagens Industri den 22:a oktober:

Bland annat föreslås en reglering av miniminivåer på det utbud som leverantörer måste erbjuda – så kallad nätneutralitet. Det vore en mycket skadlig reglering. Leverantörerna måste kunna ha flexibilitet att själva avgöra vad de ska erbjuda och vad det ska kosta. I synnerhet hotar denna reglering möjligheterna att prioritera kapacitetskrävande tjänster som telemedicin.

Det är förstås lätt att se Munkhammars poäng: alla lagar som skapar miniminivåer och styr tjänsteutformningen är försök till centralstyre som knappast öppnar för de spontant ordnade system som liberaler med rätta är tämligen förtjusta i. Faktum är att jag tror att Munkhammar har helt rätt förutsatt att några grundvillkor gäller.

Det första villkoret är att vi diskuterar en fri marknad. Varje system vi analyserar måste ju analyseras som en del av en historia. När det gäller telekombolagen är det möjligt att komplicera bilden litet och säga att även om vi i normala fall skulle vilja se en fri marknad utan reglering, och lita till att konkurrensen skapar en avvägning mellan stuprör och öppenhet som är optimal, så betyder inte det att vi inom ramen för EU-s telekompaket bör förespråka en sådan marknad, om vi inte också kan garantera att EU:s telekommarknad är - i allt väsentligt - en fri marknad.

Här finns en klass intressanta fall som vi i dag förstår alldeles för dåligt: klassen med marknader som liberaliserats gradvis och som befinner sig i ett visst givet tillstånd mellan statlig monopol och fri marknad. Dessa marknader - låt oss kalla den för transitionsmarknader - är mer komplicerade att reglera än fria marknader, även ur ett liberalt perspektiv. Ur ett perspektiv är ju regleringen av transitionsmarknader ett led i liberaliseringen av dessa marknader, en metod för att föra liberaliseringen framåt mot den fria marknaden, se till att de avreglerade marknaderna uppnår en flykthastighet som gör att de naturligt utvecklas mot att bli friare i en god spiral där de uppmuntrar innovation och konkurrens.

Problemet är ju att det finns en naturlig gravitation tillbaka mot monopoltillståndet, mot televerksekonomin. I telekomsektorn har vi till och med sett ett empiriskt exempel på detta i USA där 1996 års avreglering inte kan kallas annat än ett misslyckande efter att ett statligt monopol nu efter tolv år förvandlats till föga mer än ett privat oligopol. I Europa är juryn fortfarande ute och funderar kring avregleringarna. De flesta av oss minns säkert den delrapport som kom ut för några år sedan, där Dan Andersson år 2004 pekade på att avregleringar höjt priserna. Då hävdade vi liberaler att det berodde på att avregleringarna varit otillräckliga. Och det är just detta som är pudelns kärna i frågan om nätverksneutralitet i EU: finns det en uppsättning regler sådana att de kan garantera att telekommarknaden inte åter kollapsar i ett oligopol i Europa? Det finns ju trots allt oroväckande tecken: när Telefonica köpte in sig i Telecom Italia nyligen signalerade det att vi EU kan komma att få se en utveckling liknande den i USA, med en konsolidering av telekommarknaden till ett fåtal stora företag.

Inte heller detta behöver ju vara dåligt - jag vet ju inte, lika litet som någon annan, vad som är det optimala antalet telekombolag på en marknad. Munkhammar, och andra, skulle med rätta kunna klaga på att jag tycks förutsätta att det finns en viss given marknad med konkurrens och mångfald som bara jag kan identifiera som den optimala, och att jag - när jag tycker att nätverksneutralitet fortfarande kan diskuteras - helt enkelt begår samma felslut som alla centrala planerare: jag tror att jag vet bättre än marknaden. Diskussionen om hur många telekombolag som egentligen behövs i EU är en het potatis. Jag har själv hört en kollega från ett annat företag hävda att en marknad som EU borde ha ett telekombolag och att det är en nödvändighet att vi blir klara med den konsolidationen innan de andra marknaderna - USA och Asien - är klara med sin konsolideringsprocess.

Men det förutsätter vad som jag tycker behöver bevisas – att marknaden har kraft att påverka den nyligen avreglerade telekomsektorn på ett sådant sätt att den utvecklas mot en fri marknad och inte kollapsar under tyngden av sitt eget statliga monopolarv, tillbaka i ett vinstmaximerande, innovationsfientligt oligopol.

Om vi anser att telekommunikationsmarknaden är en transitionsmarknad måste vi fortfarande granska den föreslagna regleringen i detalj och se om den står i proportion till det mål vi har - att se till att telekommarknaden fortsätter att utvecklas mot en fri marknad.

Låt oss se på några olika regleringsalternativ och se var telekompaketet landade. Det är nyttigt främst för att vi får en möjlighet att diskutera hur vi behöver hantera nätverksneutralitetsfrågan på europeisk botten.

För det första vore det möjligt att införa en reglering som förbjuder telekombolag att prioritera sin egen trafik framför andras. En sådan reglering skulle emellertid vara ganska märklig, och det finns få i EU som egentligen förordar en bred, okvalificerad sådan reglering och anledningen är mycket enkel: om ett telekombolag vill prioritera sin egen trafik är det sällan ett problem om kunderna vet det och kan välja, i fri konkurrens, att köpa en annan internetaccess. Därtill kommer att prioritering i syfte att konkurrera med andra kan komma att prövas konkurrensrättsligt om den aktör som ägnar sig åt det har en sådan ställning på en marknad att prioritering kan anses vara missbruk av dominerande ställning.

För det andra vore det möjligt att införa ett visst minimierbjudande som alla måste tillhandahålla, en sorts öppenhetsgaranti. Exakt hur en sådan skulle utformas är ett intressant problem, men man kunde tänka sig att lagstiftaren föreskrev att de skulle vara förbjudet att utesluta andra leverantörer av de tjänster som internetleverantören själv erbjuder: att den som erbjuder IP-telefoni eller IP-TV inte får exkludera andra. Snart nog skulle sådan lagstiftning riskera att bli väldigt teknikberoende, och dessutom gäller ju samma konkurrensprincip här: om det finns ett urval av leverantörer och dessutom en stark konkurrensbevakning, ja, då kommer det knappast att vara särskilt attraktivt att stänga ute andra leverantörer.

För det tredje kunde man tänka sig en transparensregel: att de företag som erbjuder internetaccess måste berätta om de har begränsningar inbyggda i systemen. Denna lagstiftningsform är den som telekompaketet mer eller mindre fastnade för, och det går att argumentera för att detta är en bra balanslösning: inte minst för att det är typiskt en sådan reglering som passar transitionsmarknader. Här får konsumenten en större insikt i vad som erbjuds, och därmed kan aktiva konsumenter - om de vill - motverka en utveckling mot ett oligopol.

Och med denna typ av reglering kan vi faktiskt också bemöta kritiken att jag försöker specificera en "idealmarknad" och pracka på marknaden den. Det gör jag inte: jag tror däremot att en reglering som gör det möjligt för konsumenter att välja eller välja bort erbjudanden med begränsningar i internetutbudet, prioriteringar eller andra "icke-neutrala" erbjudanden öppnar för de spontana ordningarna på nätet.

Vad blir då slutsatsen av allt detta? Det finns tre principer som är viktiga för mig, och som jag tror att vi inte ska glömma i diskussionen om nätverksneutralitet eller telekommarknadens utveckling:

1) Telekommarknaden är en transitionsmarknad, och inte en fri marknad. Det betyder att reglering av den är ett institutionellt stöd för liberaliseringen, som ännu inte är avslutad, men som är både önskvärd, viktig och ideologiskt central.

2) Nätverksneutralitetsorienterad lagstiftning kan behövas, men då främst för att främja transparensen och därmed motverka att transitionsmarknaden faller tillbaka i tidigare stadier. Det mest av det som kallas nätverksneutralitet i USA kan i EU hanteras med konkurrensrättsliga regler och fortsatt avreglering.

3) Den kanske viktigaste slutsatsen är denna: argumentet att vi inte kommer att se investeringar i nya nätverk, tjänster (telemedicin) och innovation om vi förstärker avregleringen och driver vidare transitionsmarknaden mot en fri marknad är djupt problematiskt. Investeringar i nätverksbyggande som sker till priset av en återgång till en mer koncentrerad marknad, till en televerksekonomi, är en farlig väg att gå. De tjänster och den innovation som kan växa fram i en televerksekonomi är också, förmodligen, begränsad. Telemedicin är faktiskt ett typexempel på en tjänst som i dag växer fram inte i telekombolagen, utan i andra bolag som är beroende av att alla telekomoperatörer är öppna och neutrala: om vi fick stuprör på nätet skulle en telemedicinsleverantör kanske inte kunna kommunicera med en kund som hade en annan internetleverantör än sjukhuset, vilket knappast skulle vara särskilt önskvärt. Därtill kommer att tjänsteinnovationen faktiskt är beroende av att det i dag går att lansera en tjänst vilken som helst på nätet utan att få internetleverantörens godkännande, eller ett löfte om att inte bli bortprioriterad.

Jag skall glatt medge att jag själv tycker att den här frågan är svår och intressant. Och jag tror att Munkhammar har rätt beträffande fria marknader: angivandet av en minimitjänstenivå på fria marknader hämmar innovation, tenderar att hålla tillbaka utvecklingen och minskar incitamenten för nya investeringar. Förutom att det är ett klåfingrigt försök att tycka till om sådant lagstiftaren vanligtvis kan litet eller inget om.

Samtidigt står för mig ställt utom varje rimligt tvivel att om vi inte ser till marknadshistoriska arv och utvecklingslinjer när vi diskuterar hur vi kan institutionalisera avregleringen och motverka svunna monopols gravitation, ja, då kommer vi att göra den fria marknaden en rejäl otjänst.

Därvidlag har telekompaketet faktiskt hittat en åtminstone i vissa delar intressant balans (utan att därmed säga att det är det bästa som skett sedan World of Warcraft).

KOMMENTERA ()